Stručný průvodce Lisabonskou smlouvou
Lukáš Macek
(Lehce upravený text článku, který vyšel 20. října 2007 v MFDnes.)
Paříž, Řím, Maastricht, Amsterdam, Nice... Které další evropské město patří do této řady? Od noci z 18. na 19. října 2007 to vypadá, že odpověď by měla znít: Lisabon.
Po smlouvách z Paříže (1951), Říma (1957), Maastrichtu (1992), Amsterdamu (1997) a Nice (2000) se sjednocování evropského kontinentu opět posouvá o kus dál díky nové smlouvě, která – bude-li nakonec navzdory všem potížím přece jen ratifikována – se do učebnic zřejmě zapíše jako „Lisabonská“.
Když však tenhle dokument otevřete, nejspíše jej rychle zase zavřete. Objevíte totiž přes 250 stránek dlouhý seznam pozměňovacích návrhů k dnes platným smlouvám o Evropské unii a o Evropském společenství. A nemáte-li je v malíčku nebo alespoň po ruce, četba Lisabonské smlouvy vám asi mnoho neřekne. Jenže... Navzdory své nesrozumitelnosti a vysoce právnicko-technickému charakteru je však tento text historickým mezníkem, který zásadně ovlivní fungování Evropské unie v nadcházejících letech a možná i desetiletích. A tím i budoucnost nás všech. Takže stojí za prostudování – ovšem raději se rovnou pusťte do konsolidovaného znění smluv.
Ale jako úvod vám může posloužit tento stručný „průvodce“ Lisabonskou smlouvou.
Zjednodušeně řečeno: Lisabonská smlouva „usazuje“ dnešní Evropskou unii, trochu rozšiřuje její kompetence, ale hlavně upravuje její pravidla hry tak, aby se všestranně posílila její akceschopnost. Nepochybně také otevírá prostor pro větší viditelnost a politickou čitelnost evropských institucí pro občany Unie i okolní svět. A to není málo.
Lisabonská smlouva, vstoupí-li v platnost, uzavře sérii pokusů zreformovat Unii tak, aby byla lépe s to zhostit se svých úkolů, aby lépe odpovídala situaci, kdy počet členských zemí je téměř pětinásobkem počtu zakladatelských zemí. Aby posílila průhlednost, demokratičnost a srozumitelnost svého fungování.
Nutnost provést takovou reformu byla zřejmá již od poloviny 90. let. Avšak pokus ztělesněný smlouvou z Nice z roku 2000 se příliš nepovedl. Šéfové vlád proto v roce 2001 svolali Konvent o budoucnosti Evropy, který v roce 2003 předložil návrh evropské ústavy. Tu vlády po několika menších změnách v roce 2004 schválily. Přijetí této euroústavy však zabránila odmítavá referenda ve Francii a v Nizozemsku na jaře 2005. Po tomto šoku snahy o reformu Unie na dva roky uvázly ve slepé uličce: čekalo se hlavně na odchod francouzského prezidenta Chiraka a na to, s čím přijde jeho nástupce. Tím se stal v květnu 2007 Nicolas Sarkozy – a věci se daly rychle do pohybu: v červnu se šéfové vlád pod předsednictvím Angely Merkelové po dlouhém a dramatickém jednání shodli v Bruselu na velmi podrobném mandátu pro tzv. mezivládní konferenci, orgán kompetentní k vyjednání evropských smluv. Dohodli se na převzetí 80–90 procent obsahu zablokované euroústavy (kterou přece jen ratifikovalo 18 zemí...), ale za cenu systematického vyškrtání všeho, co by v symbolické rovině mohlo Evropskou unii připodobňovat státnosti členských zemí – počínaje pojmem „ústava“.
K 1. červenci 2007 se předsednictví Unie chopilo Portugalsko. Týmy právníků a překladatelů pod portugalskou taktovkou strávily léto prací na přepsání kompromisů uzavřených v červnu v Bruselu do precizní právnické mluvy. Začátkem října byl návrh nové smlouvy na světě a portugalský premiér José Socrates k němu svolal neformální zasedání Evropské rady do Lisabonu. To proběhlo 18. října 2007 a několik posledních drobných změn umožnilo, že si sedmadvacet šéfů vlád mohlo plácnout: Lisabonská smlouva byla na světě... 13. prosince byla slavnostně podepsána. Nová smlouva měla vstoupit v platnost začátkem roku 2009 – tedy zrovna za českého předsednictví EU. Avšak vše zkomplikovalo červnové referendum v Irsku. Skončí Lisabonská smlouva jako její predchůdkyně – tzv. euroústava?
Ať už ratifikační proces dospadne jakkoli, zde jsou nejdůležitější novinky, které Lisabonská smlouva přináší.
1. Jedním z klíčových orgánů EU je Evropská rada, složená z šéfů vlád členských zemí a předsedy Evropské komise. Doposud Evropské radě, která určuje strategické směřování EU ve všech oblastech její působnosti, předsedá šéf vlády země, jež předsedá Evropské unii (členské země se střídají každých šest měsíců). Lisabonská smlouva zavádí post stálého předsedy Evropské rady, zvoleného jejími členy na dva a půl roku. Tento „evropský prezident“ posílí kontinuitu a efektivitu práce Evropské rady, ale hlavně také bude jasně symbolizovat politiku Evropské unie pro její občany i navenek. Oproti dnešnímu stavu se navíc bude věnovat svému evropskému mandátu naplno: předseda Evropské rady nebude moci vykonávat jakýkoli mandát na národní úrovni.
2. Vznikne post jakéhosi „ministra zahraničí“ Evropské unie (byť tento původně navrhovaný titul byl vyškrtnut, aby se vyšlo vstříc námitkám některých zemí včetně České republiky): tento představitel EU pro zahraniční politiku a bezpečnost bude místopředsedou Evropské komise a předsedou Radyministrů pro zahraniční politiku, k dispozici bude mít nově založenou unijní diplomatickou službu. Posilují se tak předpoklady pro postupné utváření skutečné unijní zahraniční politiky – což je cíl, který si Unie dala již v roce 1992, ale zatím dosáhla jen poměrně hubených výsledků.
3. Od roku 2014 klesne počet členů Evropské komise na dvě třetiny počtu členských států (dnes má každý stát „svého“ komisaře). Státy se budou v právu navrhovat komisaře rovnoprávně střídat. Takto zeštíhlená komise bude akceschopnější a posílí se její nadnárodní charakter. Navíc její předseda bude volen Evropským parlamentem na návrh šéfů vlád, kteří budou muset brát v potaz výsledky voleb do Evropského parlamentu. To je průlom ve věci legitimity a politické čitelnosti Evropské komise, která se tím o něco více přiblíží funkci „evropské vlády“ (jak tento orgán již dnes občané a média běžně vnímají).
4. V mnoha oblastech, kde se doposud rozhodovalo jednomyslně (tj. jeden stát mohl blokovat všechny ostatní) a kde byla evropská legislativa přijímána Radou ministrů bez většího vlivu Evropského parlamentu, dojde k zásadnímu posunu: od jednomyslnosti se přejde k tzv. kvalifikované většině a Evropský parlament bude v legislativním procesu postaven na roveň Evropské radě. Ta navíc musí o legislativě jednat veřejně, což je další významný posun k průhlednějšímu a demokratičtějšímu fungování Unie.
5. Výše zmíněná „kvalifikovaná většina“ je nově stanovena: od roku 2014 je k jejímu dosažení třeba souhlasu 55 % členských států, které dohromady reprezentují 65 % obyvatel EU. Jako ústupek (především Polsku) však ještě do roku 2017 bude každý stát moci požádat, aby se hlasovalo dle dnešního systému (kde Polsko má skoro stejně hlasů jako Německo).
6. Dnešní Evropská unie má velmi složitou tzv. „trojpilířovou“ strukturu. Evropské společenství („první pilíř“) se zabývá hlavně hospodářskými záležitostmi a evropské instituce v něm mají velký vliv. Pak je tu společná zahraniční a bezpečnostní politika („druhý pilíř“) a policejní a soudní spolupráce v trestněprávních věcech („třetí pilíř“). V těchto dvou oblastech převládá mezivládní spolupráce, tj. evropské instituce zde hrají jen malou roli. Tyto tři pilíře dohromady tvoří Evropskou unii.
A aby to nebylo moc jednoduché, Evropské společenství je subjektem mezinárodního práva, Evropská unie jako celek nikoli. To znamená, že Evropské společenství může např. podepisovat obchodní smlouvy, Evropská unie však třeba smlouvu o boji proti terorismu podepsat nemůže. Tento složitý systém bude zjednodušen: pilíře se sloučí a nadále bude existovat jeden jediný subjekt, Evropská unie.
7. Lisabonská smlouva dává právní závaznost Chartě základních práv občanů EU. Tento text, schválený jako politická deklarace již v roce 2000, garantuje práva občanů vůči orgánům Evropské unie (jak tradiční občanské svobody – třeba svobodu slova, tak i některá tzv. sociální práva, třeba právo na stávku). Charta zůstává samostatným textem, na který je ve smlouvě jen stručný odkaz. Velká Británie a Polsko si vyjednaly výjimku, která omezuje působnost Charty na jejich území.
Novinek je samozřejmě mnohem více, ale toto je asi to nejpodstatnější, co by si měl evropský občan o Lisabonské smlouvě zapamatovat. Ale co to všechno v souhrnu pro nás vlastně bude znamenat?
Je nepochybné, že smlouva z Lisabonu konsoliduje a posiluje Evropskou unii tak, jak ji utvořilo více než padesát let evropské integrace. Posiluje její akceschopnost, dává více legitimity, viditelnosti a efektivity jejím institucím. Cenou za to je samozřejmě další oslabení ryze mezivládního přístupu a formální suverenity členských zemí. Vidíte-li v Evropské unii hrozbu, domníváte-li se, že právo veta každé jednotlivé země je důležitější než akceschopnost celku, lpíte-li třeba na tom, aby každá země měla „svého“ komisaře i za cenu toho, že Komise bude neefektivním orgánem se spoustou zbytečných postů, pak budete nejspíš mít Lisabonskou smlouvu za další vážný krok špatným směrem. Naopak pokud evropskou integraci považujete za celkově kladný fenomén a vnímáte propletenost zájmů jednotlivých evropských zemí a potřebu je hájit v globálním měřítku, pokud v Evropské unii vidíte potřebný a užitečný nástroj pro bezpečnost, celkový rozmach a politický vliv České republiky, pak ji můžete jen přivítat.
Rozhodně jde – jako vždy v dějinách EU – o složitý a na lékárnických vahách nadávkovaný kompromis. Každý v něm najde něco pozitivního i negativního, celek trpí nedostatkem srozumitelnosti, navíc teprve praxe ukáže, co bude skutečně fungovat a co zůstane jen na papíře... To vše je cena za Evropskou unii, která není hrou s nulovým součtem, kde výhra jedněch není nutně prohrou ostatních, kde se volně dýchá malým i velkým zemím. Přesně taková doposud Evropská unie uměla být; Lisabonská smlouva dává naději, že takovou zůstane i nadále.
Podpořte Lisabonskou